Oslo-avtalene og palestinsk statsdannelse

Over tid har vurderinger knyttet til spørsmålet om hvorvidt Palestina er en suveren stat utviklet seg. Den grunnleggende endringen i vurderinger skjedde på tidspunktet for Oslo-avtalene fra 1993-1998 og kan skilles fra før Oslo-avtalene og etter Oslo-avtalene.

Fra 1993 omdannet Oslo-avtalene en del av PLO til den nyopprettede palestinske selvstyremyndigheten, et autonomt styringsorgan opprettet av israelsk myndighet med begrenset jurisdiksjon over arabiske innbyggere i territoriale områder på Vestbredden (Judea og Samaria) og Gaza.

På dette tidspunktet er det kritiske spørsmålet i dag om styringsansvaret som ble gitt til den utgjorde effektivt styre over det spesifiserte territoriet og befolkningen med det formål å etablere suverenitet. Full palestinsk statsstatus var ikke og er fortsatt ikke berettiget i henhold til folkeretten, etter som de tre første Montevideo-kriteriene ennå ikke er oppfylt.

Siden Oslo-avtalene har PLO bare utøvd begrenset myndighet, gjennom den palestinske selvstyremyndigheten, over en permanent befolkning og spesifisert territorium. Til tross for at de hevder statsstatus over hele Vestbredden (Judea og Samaria), Gaza og Øst-Jerusalem, styres mindre enn halvparten av territoriet i disse områdene under den palestinske selvstyremyndigheten. Enda viktigere er det at det juridiske omfanget av myndigheten den utøver er ekstremt begrenset. Det er begrenset både de jure under rettighetene delegert under Oslo-avtalene og de facto av den begrensede praktiske kapasiteten og geografiske rekkevidden til palestinske statlige organer.

Det sentrale argumentet i denne artikkelen er at nasjonale erklæringer som hevder å anerkjenne Palestina som en fullverdig stat er feilaktige i henhold til loven og skadelige for freden. Det juridiske konseptet statsskap og folkerettens integritet er utilsiktet skade i den palestinske statsskaps diplomatiske offensiven.

Imidlertid er ikke full palestinsk statsskap det eneste tilgjengelige uttrykket for selvbestemmelse i folkeretten. Det finnes mange og forskjellige former for selvbestemmelse som kan vurderes. De jødiske og arabiske folkene i Israel og Palestina kan reddes fra kaoset av voldelig konflikt, hvis vi ser bredt på det tilgjengelige spekteret av autonomiordninger for fredelig selvbestemmelse som internasjonal juridisk praksis tilbyr og som bedre kan tjene begge parter.

På Vestbredden (Judea og Samaria), som er delt inn i tre jurisdiksjonssoner, A, B og C, gjelder tre forskjellige typer begrensninger på den palestinske selvstyremyndighetens territoriale jurisdiksjon.

I sone A har den palestinske selvstyremyndigheten sikkerhets- og sivil jurisdiksjon, i sone B har den kun sivil jurisdiksjon, og i sone C har den ingen jurisdiksjon. På Vestbredden bor det store flertallet (99 %) av den palestinske befolkningen i byer under en sivil jurisdiksjon under palestinsk selvstyremyndighet i sone A og B, men 60 % av det geografiske territoriet er under israelsk jurisdiksjon i sone C, som for det meste er ubebygd land bortsett fra israelske byer.

«Dette er lite lovende når det gjelder å gi et betydelig grunnlag for autonomt lokalt selvstyre som grunnlag for et krav på palestinsk statsstatus»

Norge har i flere tiår hatt en dobbeltrolle som er lite fremme i media. Norge leder giverlandsgruppen AHLC som har som mål å bygge palestinske statsinstitusjoner. Når Norge nå har vært medforslagsstiller til resolusjonen så er det ikke fordi sluttforhandlingene er sluttført, men fordi Norge legger en politisk tolkning til grunn. Staten Palestina eksisterer de jure (juridisk), selv om den ikke har de facto kontroll. Dette er en politisk posisjon, ikke en juridisk konklusjon.

Politiske resolusjoner som omgår blokkeringen i Sikkerhetsrådet er utrolig nok ikke i strid med FN-pakten, men det utvider praksisen langt utover det som var tenkt i 1945. Å erklære at en stat «oppfyller kriteriene for medlemskap» er egentlig en juridisk vurdering som normalt ligger hos Sikkerhetsrådet og ICJ, ikke hos Generalforsamlingen. Når Generalforsamlingen gjør dette, opptrer den som et globalt politisk organ med normative ambisjoner.

Resolusjonen gir Palestina rettigheter som normalt bare fullverdige stater har. Dette er statslignende privilegier uten fullt medlemskap. I denne saken – ikke fordi FN har suveren makt, men fordi Generalforsamlingen opptrer som om den kan definere staters status.

Norge støtter palestinsk medlemskap i FN selv om sluttforhandlingene i Oslo-avtalene aldri ble fullført. Det betyr at Norge – og Generalforsamlingen – gjør en politisk vurdering av statlighet som egentlig skulle vært avklart i forhandlinger og i Sikkerhetsrådet. Dette er et eksempel på at FN beveger seg i retning av en politisk verdensregjering der generalforsamlingen tar roller som ikke var tiltenkt i FN-pakten.

Norge gjør dette for fordi:

·         Det styrker to-statsløsningen politisk

·         Det gir Palestina internasjonal legitimitet

·         Det presser Israel uten bruk av sanksjoner

·         Det styrker Norges rolle som leder av AHLC

·         Det gir Norge posisjon som «brobygger» i FN

 Dette er realpolitikk pakket inn i folkerettslig språk, og den sparsomme oppmerksomheten omkring Israels sikkerhetsinteresser er påfallende. Staten Israel har rett til å beskytte sine borgere mot terrorangrep, og det er alvorlige grunner til å tvile på hvorvidt det er oppnådd objektiv rettferdighet. Kort fortalt tillater Norge seg å bli part i en politisk prosess, og i tillegg gi inntrykk av å være en «brobygger» for fred.

Israel har et solid folkerettslig fundament, og erklært som stat 14.mai 1948. Israel oppfylte Montevideo-kriteriene, og staten ble dermed folkerettslig gyldig ved proklamasjon. Det er viktig å merke seg at de fleste resolusjoner om Israel/Palestina er Kapittel VI, og derfor ikke bindende folkerett. Sikkerhetsrådet kan fatte bindende vedtak, men bare under kapittel VII.

·         Sikkerhetsrådet lager ikke «lover»

·         Det fatter vedtak som er bindende i konkrete situasjoner

·         Det kan ikke skape nye folkerettslige normer

Anerkjennelse av stater er utelukkende en statlig handling, ikke en FN-handling. FN kan kun «ta opp en stat som medlem», gi observatørstatus, registrere traktater og forholde seg til entiteter som de facto aktører. FN-pakten gir ingen kompetanse til å definere hva en stat er, anerkjenne nye stater eller overstyre statens suverenitet i anerkjennelsesspørsmål.

Anerkjennelse er en suveren rett for medlemsstatene, ikke en delegert myndighet til FN. Sikkerhetsrådet har derfor ikke gitt Palestina godkjenning for fullt FN-medlemskap. Siden USA brukte veto, finnes det ingen gyldig anbefaling. USAs FN-ambassadør Linda Thomas-Greenfield uttalte at det er «vanskelig å se for seg hvordan den palestinske søknaden skal kunne bidra til en tostatsløsning».

Palestinsk stat må være resultat av direkte forhandlinger mellom Israel og palestinerne, ikke gjennom en FN-avstemning. Et medlemskap på dette tidspunktet vil ikke bidra til fred, men snarere komplisere prosessen. Partene må selv forhandle frem grensene og statens endelige status slik Oslo avtalen la opp til. Dette er helt sentralt i Oslo-prosessens arkitektur, og der det ble opprettet en overgangsperiode.

Hva Oslo-avtalen ikke gjorde

·         Den definerte ikke grenser

·         Den opprettet ikke en palestinsk stat

·         Den løste ikke flyktningspørsmålet

 Alt dette ble overlatt til sluttforhandlinger som aldri ble fullført. På tross av at Palestina ikke oppfyller alle kriteriene i Montevideo-konvensjonen var Norge medforslagsstiller til resolusjonen i Generalforsamlingen som mener Palestina «oppfyller kravene» og «bør bli medlem».

Enhet for fred resolusjonen etablerte i 1950 en mekanisme som gjør at Generalforsamlingen kan handle når Sikkerhetsrådet ikke kan det. Dette er bemerkelsesverdig, fordi Generalforsamlingen normalt ikke har myndighet til å vedta bindende beslutninger. Her gis den likevel en rolle når Sikkerhetsrådet er blokkert. Resolusjonen etablerer ordningen med ekstraordinære spesialsesjoner av Generalforsamlingen som kan innkalles.

 FN er altså ikke en «verdensregjering», men et forum der stater samarbeider og forhandler.

Detter er ofte misforstått i media og politikk, og det er helt avgjørende å skille mellom rettslig bindende normer og politiske normer. Folkeretten er derfor et system basert på staters samtykke, ikke på overnasjonal tvang.

Fordi mange påstår at tostatsløsningen bygger på et prinsipp om «separasjon av folk», stemmer ikke dette uten at det strider mot «Veikartet for fred» basert på Bush-talen (2003). Tostatsløsningen – inkludert veikartet – handler om separasjon av suverenitet, ikke av mennesker. En palestinsk stat kan i prinsippet ha jødiske innbyggere, akkurat som Israel har arabiske innbyggere.

Mandatet for Palestina, Artikkel 7 (1922) påla mandatmakten å opprette lovgivning for å «…innvilge palestinske borgerrettigheter til jøder som etablerer permanent opphold i Palestina.

Samtidig leser vi i Hamas-pakten i Artikkel 11 som sier at «…landet Palestina er en islamsk waqf som er innviet for fremtidige muslimske generasjoner. Jøder som bosatte seg i Palestina etter slutten av 1800-tallet anses i dag ikke å være legetime innbyggere av Palestina.

Argument om at Palestina ensidig løsrev seg fra Israel for å bli en uavhengig de jure-stat er også utilfredsstillende. FN-pakten gir bestemmelser om avkolonisering av folk underlagt keiserlig styre (artikkel 1), men gir ikke en rett til løsrivelse fra en stat for særskilte grupper av mennesker innenfor den (artikkel 73).

I stedet kan en stat velge å tillate løsrivelse av en region, for eksempel ved å tillate at den blir selvstyrt av innbyggerne. I Gaza gir Oslo-avtalene på samme måte den palestinske selvstyremyndigheten ingen de jure juridisk makt over israelske byer eller borgere. Israel evakuerte sine borgere og byer fra Gaza i 2005 og ga avkall på militær okkupasjon og sikkerhetskontroll. Gaza kom deretter under Hamas' styre, valgt i 2007. Den palestinske selvstyremyndigheten ble med makt avsatt og utøver selv ingen de facto kontroll over Gaza. Dessuten er effektiv og uavhengig de facto utøvelse av statlig kontroll veletablert i folkeretten som et krav for statsstatus.

At Hamas-regjeringen i Gaza er separert fra den palestinske selvstyremyndigheten, bør utelukke Gaza fra anerkjennelse som en del av territoriet der den palestinske selvstyremyndigheten utøver de facto kontroll, ettersom Gazas separate ordninger har vært på plass i nesten 20 år.

Den palestinske selvstyremyndigheten har aldri utøvd noen de facto eller de jure jurisdiksjon i sone C, og heller ikke sikkerhetsjurisdiksjon i sone B. Videre har den interne ordenen under den palestinske selvstyremyndigheten brutt sammen selv i område A, slik at den palestinske selvstyremyndigheten ikke lenger er i stand til å innføre de facto sikkerhetskontroll der.

Mer bekymringsfullt er imidlertid det faktum at palestinerne avviser enhver tilpasning, aksept eller toleranse for Israels eksistens. Hamas, som utøver de facto regjeringskontroll i Gaza, avviser fullstendig fred med Israel, og har i flere tiår vært mer populær enn Fatah-partifraksjonen som kontrollerer den palestinske selvstyremyndigheten på tvers av det brede palestinske befolkningen og er fortsatt mer populær i dag. Massakren av 1200 israelere i Israel, ledet av Hamas, den 7. oktober 2023, inkluderte omtrent tusen opportunistiske sivile angripere fra Gaza, og ble bredt feiret som en åpningssalve av palestinske arabere. Derfor er Israels bekymring betydelig og vedvarende over trusler mot landets sikkerhet fra en foreslått suveren palestinsk regjering.

Det er uunngåelig at Israels sikkerhetsbekymringer vil begrense grensene for palestinsk selvbestemmelse. Finnes det noen fornuftig, fredelig grunn til å støtte opprettelsen av en ny stat som er ment og fast bestemt på å føre krig mot sin nabo? En anerkjennelse av full palestinsk statsstatus i dag ville være urettmessig i henhold til folkeretten og ville sette en dårlig presedens som undergraver integriteten til det juridiske konseptet om statsstatus, som er en grunnleggende pilar i folkeretten (artikkel 51). Enda verre er det at anerkjennelse av en ny stat av en grunn som er irrelevant for dens statsstatus, for å utøve en form for straff mot en tredjepart (dvs. mot Israel for krigen med Hamas), er en pervers misbruk av folkeretten.

Siden 1990-tallet har regional autonomi over naturressurser blitt delegert til urfolk. I 1999 overførte Canada ansvaret for styringen av sitt nordvestlige territorium fra den nasjonale hovedstaden til urfolkene i Inuit gjennom opprettelsen av Nunavut, et selvstyrt territorium for Inuittene. I 2005 etablerte Norge Finnmarkseiendommen i Nord-Norge, som er et forvaltningsorgan for landområder bestående av representanter fra både det urfolkssamiske Tinget og Fylkestinget. Man kan tenke seg en lignende løsning for palestinere.

Kulturell og politisk regional autonomi innenfor en suveren stat er også veletablert i statlig intern praksis. Politiske systemer som er forskjellige fra det nasjonale styringssystemet, opererer i Québec, Canada; Hong Kong, Kina; Puerto Rico, USA; og spesialkommuner i Nederland og Karibia.

Den moderne palestinske identiteten vokste frem på 1900-tallet, og folkeretten sier at hvert folk har rett til selvbestemmelse. Så selv om det allerede finnes 21 arabiske stater, er selvbestemmelse et sentralt punkt. Palestina arabere regnes som et eget folk med egen historie og politisk identitet.

Oslo-avtalene gjorde sprang mot ordninger som ville oppnå slik palestinsk selvbestemmelse samtidig som den israelske suverene sikkerheten ble bevart. Det kan argumenteres for at, ved å etablere den palestinske myndigheten til å styre autonomt i foreskrevne territorier over de palestinske araberne, har Oslo-avtalene allerede kommet langt i å implementere palestinsk selvbestemmelse uten statlig suverenitet.

Palestina kan betraktes som et ikke-suverent selvstyrt territorium under Israel, men ikke innlemmet i noen av dem, eller en annen ordning kan være å opprette en føderasjonspakt for Palestina med Israel. Selv flere ledere av en palestinsk stat er mulig! En rekke eksempler illustrerer praksisen med ikke-sammenhengende territorier under styre av en enkelt politisk enhet.

Det er bemerkelsesverdig at internasjonal diskurs har ignorert de mange andre mulighetene enn fullstendig statsstatus for palestinsk selvbestemmelse under omstendigheter der de er så åpenbart nødvendige. Det faktum at ingen har blitt foreslått i kampanjen for palestinsk selvbestemmelse er et sannsynlig resultat av den halve århundre lange nullsumsdiplomatiske offensiven mot legitimiteten til staten Israel som en jødisk stat, organisert av Den arabiske liga og Organisasjonen for islamsk samarbeid, i bred koalisjon med regionale naboer, økonomisk avhengige klienter og noen overveiende fiendtlige allierte. Denne gambiten presenterer palestinsk-arabisk statsskap som en strategi som er i motsetning til jødisk statsskap.

Det juridiske konseptet om statsskap og integriteten til folkeretten gir utilsiktede skader i den diplomatiske offensiven for palestinsk statsskap. Folkeretten kan fortsatt reddes fra erosjon, og de jødiske og arabiske folkene i Israel og Palestina reddes fra konfliktens kaos, hvis vi ser bredt på det tilgjengelige spekteret av autonomiordninger for fredelig selvbestemmelse som internasjonal juridisk praksis tilbyr.